1.05.2005
Europe : pour un meilleur contrôle parlementaire
EDOUARD BALLADUR *
[05 janvier 2005]
«Le Figaro»
Avant que le traité établissant une Constitution pour l'Europe, signé à Rome le 29 octobre dernier, ne soit soumis au peuple français par référendum, notre propre Constitution doit être préalablement révisée par le Parlement. Celui-ci aura ainsi à se prononcer, dès les prochains mois, sur un projet de loi constitutionnelle. Ce sera pour nous l'occasion de débattre des pouvoirs du Parlement en matière européenne – pouvoirs qui, aujourd'hui, ne sont pas suffisamment affirmés.
Son droit de contrôle sur la politique européenne s'est constitué en deux étapes.
Première étape. En 1992, au moment de la ratification du traité de Maastricht, a été introduit dans notre Constitution un article 88-4 qui fait obligation au gouvernement de transmettre au Parlement tous les projets d'actes européens qui comportent des dispositions législatives. Cette transmission permet alors aux Assemblées, selon certaines conditions fixées par leurs règlements, de voter des résolutions par lesquelles elles font connaître leur point de vue sur ces projets d'actes européens.
Deuxième étape. En 1999, lors de la ratification du traité d'Amsterdam, le pouvoir constituant est allé un peu plus loin en permettant au gouvernement de soumettre également au Parlement tous les documents européens, quelle que soit leur nature ou leur forme, qui ne comportent pas de dispositions de nature législative. Dans ce cas, le Parlement peut voter des résolutions sur ces textes.
Toutefois, cette seconde réforme, pour utile qu'elle fût, n'a eu qu'une portée limitée, puisque la possibilité de soumettre aux Assemblées des projets ou documents européens qui relèvent de cette seconde catégorie reste à l'entière appréciation du gouvernement qui dispose dans ce cas d'un pouvoir discrétionnaire. Ce dernier n'a ainsi aucune obligation de transmettre au Parlement des actes politiques importants comme, par exemple, les orientations budgétaires de l'Union européenne, qui ne sont pourtant pas sans effet sur le budget de la nation, la fixation des prix agricoles, le mandat donné à un commissaire européen pour négocier dans le cadre de l'OMC, ou encore l'ouverture de négociations d'adhésion avec un Etat. Or, aux termes de notre Constitution, sans cette procédure officielle de transmission par le gouvernement, le Parlement ne peut voter de résolution.
Alors que l'Europe élargie à vingt-cinq membres devrait, comme je le souhaite, se doter de nouvelles règles de fonctionnement et définir un nouvel équilibre entre les institutions européennes et les Parlements nationaux, il me paraît nécessaire de franchir aujourd'hui une troisième étape.
C'est dans cette perspective que, le 9 décembre dernier, avec MM. Hervé de Charette et Roland Blum, vice-présidents de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale, j'ai déposé une proposition de loi constitutionnelle qui vise à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement en matière européenne. Nous défendrons cette proposition sous la forme d'un amendement au projet de révision constitutionnelle du gouvernement lors de son examen par notre Assemblée.
Notre proposition prévoit que, à la demande soit du président de l'Assemblée nationale ou du Sénat, soit des présidents de chacune des six commissions permanentes de ces Assemblées, soit de 60 députés ou 60 sénateurs, le gouvernement sera tenu de soumettre au Parlement tout document européen, sans exclusive. Les Assemblées pourront ainsi exprimer leur sentiment sur les sujets européens qu'elles estiment importants et voter, si elles le souhaitent, des résolutions les concernant.
Notre initiative repose sur un triple constat.
En premier lieu, les questions européennes font aujourd'hui partie intégrante de la politique nationale et intéressent directement nos concitoyens. Comment dès lors justifier que la représentation nationale ne puisse en connaître dans leurs divers aspects et s'exprimer par un vote ?
On fait ensuite le reproche à l'Europe de fonctionner de manière opaque, bureaucratique, d'être éloignée des préoccupations quotidiennes des peuples. Il importe donc de soumettre les organes de l'Union à un contrôle démocratique émanant d'institutions proches des citoyens. Les Parlements nationaux sont les mieux à même d'assumer cette fonction. C'est d'ailleurs ce que reconnaît la Constitution européenne qui leur confère un rôle central pour assurer le respect du principe de subsidiarité au sein de l'Union.
Enfin, si notre Parlement a perdu une part de son pouvoir législatif au profit de l'Union européenne, l'échelon national demeure le cadre naturel de l'exercice de la démocratie et, depuis l'origine de l'Union, la limitation de notre souveraineté s'est toujours accompagnée d'un contrôle plus ample et plus approfondi de la politique européenne par le Parlement français.
Notre proposition s'inscrit ainsi dans un mouvement continu engagé en 1992 ; elle s'inspire d'ailleurs très directement de certaines initiatives prises notamment en 1999, au Sénat, au moment de la ratification du traité d'Amsterdam, par des personnalités éminentes appartenant alors à l'opposition, aujourd'hui à la majorité parlementaire.
Elle a fait l'objet de commentaires souvent favorables dont la presse s'est fait l'écho, mais aussi de critiques qui ne se fondent pas toujours sur une analyse objective du sens de notre Constitution. Voilà qu'on lui reproche de mettre à mal nos institutions, d'en détruire l'équilibre, de limiter les pouvoirs diplomatiques du président de la République et, péché ultime, de revenir aux pratiques condamnables des républiques précédentes ! Il faut répondre à ces affirmations pour éclairer la portée du débat.
On ne peut sérieusement affirmer qu'une telle proposition entamerait les pouvoirs du président de la République en matière de politique étrangère et porterait atteinte à la séparation des pouvoirs.
La conduite de la politique extérieure de la France obéit à des règles simples : le président de la République négocie et ratifie les traités (article 52 de la Constitution). Mais rien, dans la Constitution, n'interdit au Parlement de faire connaître son sentiment sur le déroulement de leur négociation. Cela n'entame, d'aucune manière, la liberté d'action du Président qui peut même trouver avantage, face à nos partenaires, à se prévaloir du sentiment du Parlement, surtout s'il s'agit d'une négociation qui peut durer des années et dont les données peuvent varier au gré des circonstances.
En matière européenne, les résolutions que le Parlement peut voter en application de l'article 88-4 de la Constitution n'ont de plus qu'une valeur indicative, comme l'a estimé le Conseil constitutionnel dans une décision du 17 décembre 1992 ; c'est un point essentiel. Les résolutions parlementaires n'imposent donc aucun choix au pouvoir exécutif. Il s'agit de l'expression d'une opinion, celle de la représentation nationale qui est en droit, et a même le devoir, de se faire l'écho des préoccupations des Français. Il est vrai que, si une résolution n'a pas de conséquence juridique obligatoire, elle a une portée politique évidente. Est-ce un mal, une gêne, n'est-ce pas plutôt un atout ? En quoi cela porte-t-il atteinte aux pouvoirs de négociation du chef de l'Etat ou au principe de la séparation des pouvoirs ?
Le fonctionnement harmonieux et équilibré de la démocratie impose que chaque institution prenne ses responsabilités sans contraindre l'autre plus que de raison, et que chacune puisse exprimer son point de vue de façon claire. Au Parlement, seul le vote le permet. La démocratie française ne peut pas s'en tenir à cette conception selon laquelle le Parlement ne doit s'exprimer que lorsque l'exécutif lui en donne la possibilité. Elle doit s'ouvrir au débat, que ce soit à l'initiative de la majorité parlementaire ou même de l'opposition.
Autre critique, justement, de notre proposition : permettre à 60 députés ou à 60 sénateurs de demander qu'un document européen soit soumis aux Assemblées, ce serait permettre à l'opposition de paralyser le pouvoir exécutif. Mais qui ne voit que, pour faire voter une résolution, il faut avoir la majorité, ce qui, par définition, n'est pas le propre de l'opposition ? Débattre est une chose, faire adopter une résolution en est une autre. En outre, répétons-le, une résolution ne revêt aucun caractère contraignant.
Reconnaître au Parlement le droit de s'exprimer à tout moment sur les questions européennes, c'est aussi ne pas risquer, après de longues négociations, de voir un projet européen échouer in fine, faute d'avoir pu être débattu par les représentants élus de la société française. Le pouvoir exécutif peut également tirer parti des résolutions parlementaires pour mesurer l'état de l'opinion française sur une question donnée, et négocier dans le cadre européen de la manière la plus appropriée.
En tout état de cause et en dernière instance, notre Constitution donne tous les moyens nécessaires au président de la République pour en appeler au peuple français en cas de désaccord grave et persistant avec la représentation nationale, notamment par la voie du référendum, ce que le général de Gaulle ne manqua jamais de faire.
Ne passionnons donc pas des débats qui peuvent parfaitement être menés dans la sérénité, si l'on veut bien ne considérer que le fond des choses. Notre pays a connu, depuis moins d'un demi-siècle, bien des modifications de nos institutions ou de leur fonctionnement autrement plus importantes : l'élection du Président au suffrage universel, qui a infléchi la nature et entamé le caractère parlementaire du régime ; la possibilité pour les parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel, ce qui a permis à celui-ci d'élargir considérablement son rôle comme défenseur des libertés ; la cohabitation, pratique que j'ai prônée dès 1983, afin d'éviter les crises de régime, et à laquelle il a été recouru durant neuf des dix-huit dernières années ; l'élargissement du contrôle du Parlement sur l'action des autorités européennes en 1992 et 1999 ; la réduction du mandat présidentiel à cinq ans, qui a fortement accentué la présidentialisation du régime.
Combien de polémiques, alors ! Mais, aujourd'hui, ces règles nouvelles sont entrées dans les moeurs. Ce que nous proposons est infiniment plus modeste. Il ne s'agit pas de porter atteinte à l'équilibre de nos institutions ; il s'agit simplement d'assurer, ainsi que le font tous nos partenaires, l'efficacité du contrôle parlementaire sur la politique européenne de la France. Rien de plus.
* Ancien premier ministre.
[05 janvier 2005]
«Le Figaro»
Avant que le traité établissant une Constitution pour l'Europe, signé à Rome le 29 octobre dernier, ne soit soumis au peuple français par référendum, notre propre Constitution doit être préalablement révisée par le Parlement. Celui-ci aura ainsi à se prononcer, dès les prochains mois, sur un projet de loi constitutionnelle. Ce sera pour nous l'occasion de débattre des pouvoirs du Parlement en matière européenne – pouvoirs qui, aujourd'hui, ne sont pas suffisamment affirmés.
Son droit de contrôle sur la politique européenne s'est constitué en deux étapes.
Première étape. En 1992, au moment de la ratification du traité de Maastricht, a été introduit dans notre Constitution un article 88-4 qui fait obligation au gouvernement de transmettre au Parlement tous les projets d'actes européens qui comportent des dispositions législatives. Cette transmission permet alors aux Assemblées, selon certaines conditions fixées par leurs règlements, de voter des résolutions par lesquelles elles font connaître leur point de vue sur ces projets d'actes européens.
Deuxième étape. En 1999, lors de la ratification du traité d'Amsterdam, le pouvoir constituant est allé un peu plus loin en permettant au gouvernement de soumettre également au Parlement tous les documents européens, quelle que soit leur nature ou leur forme, qui ne comportent pas de dispositions de nature législative. Dans ce cas, le Parlement peut voter des résolutions sur ces textes.
Toutefois, cette seconde réforme, pour utile qu'elle fût, n'a eu qu'une portée limitée, puisque la possibilité de soumettre aux Assemblées des projets ou documents européens qui relèvent de cette seconde catégorie reste à l'entière appréciation du gouvernement qui dispose dans ce cas d'un pouvoir discrétionnaire. Ce dernier n'a ainsi aucune obligation de transmettre au Parlement des actes politiques importants comme, par exemple, les orientations budgétaires de l'Union européenne, qui ne sont pourtant pas sans effet sur le budget de la nation, la fixation des prix agricoles, le mandat donné à un commissaire européen pour négocier dans le cadre de l'OMC, ou encore l'ouverture de négociations d'adhésion avec un Etat. Or, aux termes de notre Constitution, sans cette procédure officielle de transmission par le gouvernement, le Parlement ne peut voter de résolution.
Alors que l'Europe élargie à vingt-cinq membres devrait, comme je le souhaite, se doter de nouvelles règles de fonctionnement et définir un nouvel équilibre entre les institutions européennes et les Parlements nationaux, il me paraît nécessaire de franchir aujourd'hui une troisième étape.
C'est dans cette perspective que, le 9 décembre dernier, avec MM. Hervé de Charette et Roland Blum, vice-présidents de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale, j'ai déposé une proposition de loi constitutionnelle qui vise à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement en matière européenne. Nous défendrons cette proposition sous la forme d'un amendement au projet de révision constitutionnelle du gouvernement lors de son examen par notre Assemblée.
Notre proposition prévoit que, à la demande soit du président de l'Assemblée nationale ou du Sénat, soit des présidents de chacune des six commissions permanentes de ces Assemblées, soit de 60 députés ou 60 sénateurs, le gouvernement sera tenu de soumettre au Parlement tout document européen, sans exclusive. Les Assemblées pourront ainsi exprimer leur sentiment sur les sujets européens qu'elles estiment importants et voter, si elles le souhaitent, des résolutions les concernant.
Notre initiative repose sur un triple constat.
En premier lieu, les questions européennes font aujourd'hui partie intégrante de la politique nationale et intéressent directement nos concitoyens. Comment dès lors justifier que la représentation nationale ne puisse en connaître dans leurs divers aspects et s'exprimer par un vote ?
On fait ensuite le reproche à l'Europe de fonctionner de manière opaque, bureaucratique, d'être éloignée des préoccupations quotidiennes des peuples. Il importe donc de soumettre les organes de l'Union à un contrôle démocratique émanant d'institutions proches des citoyens. Les Parlements nationaux sont les mieux à même d'assumer cette fonction. C'est d'ailleurs ce que reconnaît la Constitution européenne qui leur confère un rôle central pour assurer le respect du principe de subsidiarité au sein de l'Union.
Enfin, si notre Parlement a perdu une part de son pouvoir législatif au profit de l'Union européenne, l'échelon national demeure le cadre naturel de l'exercice de la démocratie et, depuis l'origine de l'Union, la limitation de notre souveraineté s'est toujours accompagnée d'un contrôle plus ample et plus approfondi de la politique européenne par le Parlement français.
Notre proposition s'inscrit ainsi dans un mouvement continu engagé en 1992 ; elle s'inspire d'ailleurs très directement de certaines initiatives prises notamment en 1999, au Sénat, au moment de la ratification du traité d'Amsterdam, par des personnalités éminentes appartenant alors à l'opposition, aujourd'hui à la majorité parlementaire.
Elle a fait l'objet de commentaires souvent favorables dont la presse s'est fait l'écho, mais aussi de critiques qui ne se fondent pas toujours sur une analyse objective du sens de notre Constitution. Voilà qu'on lui reproche de mettre à mal nos institutions, d'en détruire l'équilibre, de limiter les pouvoirs diplomatiques du président de la République et, péché ultime, de revenir aux pratiques condamnables des républiques précédentes ! Il faut répondre à ces affirmations pour éclairer la portée du débat.
On ne peut sérieusement affirmer qu'une telle proposition entamerait les pouvoirs du président de la République en matière de politique étrangère et porterait atteinte à la séparation des pouvoirs.
La conduite de la politique extérieure de la France obéit à des règles simples : le président de la République négocie et ratifie les traités (article 52 de la Constitution). Mais rien, dans la Constitution, n'interdit au Parlement de faire connaître son sentiment sur le déroulement de leur négociation. Cela n'entame, d'aucune manière, la liberté d'action du Président qui peut même trouver avantage, face à nos partenaires, à se prévaloir du sentiment du Parlement, surtout s'il s'agit d'une négociation qui peut durer des années et dont les données peuvent varier au gré des circonstances.
En matière européenne, les résolutions que le Parlement peut voter en application de l'article 88-4 de la Constitution n'ont de plus qu'une valeur indicative, comme l'a estimé le Conseil constitutionnel dans une décision du 17 décembre 1992 ; c'est un point essentiel. Les résolutions parlementaires n'imposent donc aucun choix au pouvoir exécutif. Il s'agit de l'expression d'une opinion, celle de la représentation nationale qui est en droit, et a même le devoir, de se faire l'écho des préoccupations des Français. Il est vrai que, si une résolution n'a pas de conséquence juridique obligatoire, elle a une portée politique évidente. Est-ce un mal, une gêne, n'est-ce pas plutôt un atout ? En quoi cela porte-t-il atteinte aux pouvoirs de négociation du chef de l'Etat ou au principe de la séparation des pouvoirs ?
Le fonctionnement harmonieux et équilibré de la démocratie impose que chaque institution prenne ses responsabilités sans contraindre l'autre plus que de raison, et que chacune puisse exprimer son point de vue de façon claire. Au Parlement, seul le vote le permet. La démocratie française ne peut pas s'en tenir à cette conception selon laquelle le Parlement ne doit s'exprimer que lorsque l'exécutif lui en donne la possibilité. Elle doit s'ouvrir au débat, que ce soit à l'initiative de la majorité parlementaire ou même de l'opposition.
Autre critique, justement, de notre proposition : permettre à 60 députés ou à 60 sénateurs de demander qu'un document européen soit soumis aux Assemblées, ce serait permettre à l'opposition de paralyser le pouvoir exécutif. Mais qui ne voit que, pour faire voter une résolution, il faut avoir la majorité, ce qui, par définition, n'est pas le propre de l'opposition ? Débattre est une chose, faire adopter une résolution en est une autre. En outre, répétons-le, une résolution ne revêt aucun caractère contraignant.
Reconnaître au Parlement le droit de s'exprimer à tout moment sur les questions européennes, c'est aussi ne pas risquer, après de longues négociations, de voir un projet européen échouer in fine, faute d'avoir pu être débattu par les représentants élus de la société française. Le pouvoir exécutif peut également tirer parti des résolutions parlementaires pour mesurer l'état de l'opinion française sur une question donnée, et négocier dans le cadre européen de la manière la plus appropriée.
En tout état de cause et en dernière instance, notre Constitution donne tous les moyens nécessaires au président de la République pour en appeler au peuple français en cas de désaccord grave et persistant avec la représentation nationale, notamment par la voie du référendum, ce que le général de Gaulle ne manqua jamais de faire.
Ne passionnons donc pas des débats qui peuvent parfaitement être menés dans la sérénité, si l'on veut bien ne considérer que le fond des choses. Notre pays a connu, depuis moins d'un demi-siècle, bien des modifications de nos institutions ou de leur fonctionnement autrement plus importantes : l'élection du Président au suffrage universel, qui a infléchi la nature et entamé le caractère parlementaire du régime ; la possibilité pour les parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel, ce qui a permis à celui-ci d'élargir considérablement son rôle comme défenseur des libertés ; la cohabitation, pratique que j'ai prônée dès 1983, afin d'éviter les crises de régime, et à laquelle il a été recouru durant neuf des dix-huit dernières années ; l'élargissement du contrôle du Parlement sur l'action des autorités européennes en 1992 et 1999 ; la réduction du mandat présidentiel à cinq ans, qui a fortement accentué la présidentialisation du régime.
Combien de polémiques, alors ! Mais, aujourd'hui, ces règles nouvelles sont entrées dans les moeurs. Ce que nous proposons est infiniment plus modeste. Il ne s'agit pas de porter atteinte à l'équilibre de nos institutions ; il s'agit simplement d'assurer, ainsi que le font tous nos partenaires, l'efficacité du contrôle parlementaire sur la politique européenne de la France. Rien de plus.
* Ancien premier ministre.
